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转思路 提认识 助力财税改革服务经济社会发展

日期:2017-07-04 09:52:53
文章来源:怀化市财政局
责任编辑:汪子龙
     当前,财税改革从着眼顶层设计已进入落地攻坚阶段,踏入深水区,到了啃“硬骨头”的关键阶段。作为地方财政,我们坚决彻落实党中央、国务院决策部署,紧密结合湖南实际,围绕建立现代财政制度,积极、稳妥地推进预算管理、收入管理、支出管理、风险管理、体制管理五项重点改革,力争2020年各项改革基本到位,现代财政制度体系基本建成。

一、辩证看待当前财税工作的机遇和挑战

从国际形势看:全球经济呈现复苏态势。“全球经济复苏追踪指数”显示,发达经济体正步入合理的经济增长路径,通货紧缩压力减轻;新兴经济体的情况也明显好转,去年新兴经济体增长指数曾大幅低于历史平均水平,如今已攀升到2013年初以来的最高水平。世界经济势头正在增强,周期性复苏带来了就业机会增加、收入水平上升、繁荣程度提升的希望。自唐纳德·特朗普上任美国总统以来,强调“美国第一”、“美国优先”的“特朗普风暴”给世界政治、经济发展带来高度的不确定性,但鉴于美国拥有的重大海外利益,不可能真正推行孤立主义;习近平总书记的成功访美以及特朗普总统拟定年内访华行程预示着中美双方经济贸易的深度融合,互利共赢。国际共存关系优化。中国和其它大国正稳步推进全球气候治理,化解叙利亚冲突;朝核危机牵动着东北亚各方神经,要求包括中美各利益相关方加强战略互信,实现沟通合作。这为经济发展提供了良好的大环境。

从国内形势看:对外通道全面打开。特别是随着“一带一路”战略的纵深推进,中国对外开放的“朋友圈”日益扩大,不仅会为相关国家带来难得的发展机遇,促进沿线国家释放经济潜力,更将为世界经济复苏提供强劲动力。发展速度超过预期。从当前国家GDP数据统计来看,2017年GDP预期增长目标将会超过年初预定的6.5%,进出口回稳向好,国际收支基本平衡,居民收入和经济增长基本同步。继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。在区间调控基础上加强定向调控、相机调控,提高预见性、精准性和有效性,注重消费、投资、区域、产业、环保等政策的协调配合,保证经济运行在合理区间。基础设施建设力度加大。国家通过加大基础设施建设投入、增加财政转移支付、实施优惠财税政策等措施,扎实推进中西部大开发,加强东、中、西部地区的经济交流与合作,促进优势互补和共同发展。特别是在国家、全省的多项重大战略部署中,怀化都被列为重点支持区域,拥有的比较优势和后发优势将得到更好发挥。供给侧结构性改革扎实推进。围绕经济结构的制度性问题推进改革,激发内生动力、营造外部环境,释放新需求、创造新供给,有效解决制约经济持续健康发展的突出问题,推进我国市场需求特别是消费需求结构正在由中低端向中高端升级,有力、有度、有效落实好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板“三去一降一补”五大重点任务。同时,继续加强生态环境建设,推动生态旅游,加快科技、教育发展。在这些政策措施的综合作用下,使国内经济呈现出良好的发展态势。

与此同时,我们也要理性分析财税工作面临的问题:收入增长不能满足支出发展需求。随着改革进程的深化,财政收支领域中存在的问题也日趋明显,支出总量高速增长与财政收入增长不足结构失衡的矛盾加剧。随着基础设施建设、科技投入、教育、以及社会保障、医疗等民生领域投入加大,其支出增幅远远超过同期财政收入的增幅。公共支出刚性加大,赤字“包袱”与日益增长的城市建设需要矛盾凸显。地方财政赤字“包袱”越背越重,赤字额呈现扩大趋势的同时,赤字面也呈扩大趋势,地方财政实际上是以欠帐“包袱”的加重来换取赤字的减少。而这种状况必然影响“十三五”乃至更长时期地方财政收支平衡基础的稳固。不同地区之间以及同一地区不同级次之间收入、支出水平结构失衡。当前我国经济发达程度不同的地区,其收支情况也有不同。东部沿海地区财政增幅普遍高出中西部地区。在经济发达地区,财政除满足政权建设和一般支出需要外,还有财力进行建设性支出,而不发达地区,其财政支出主要用于保工资和最低水平的公务支出。这种差别除导致地区之间财政收支结构的失衡外,还进一步拉大了地区之间的差距。支出压力和成本压力加大。随着经济社会的持续高速发展,包括建设材料、人力成本、交通费用不断增高,建设和发展成本一路飙升,财政支出呈现水涨船高态势。脱贫攻坚任务繁重。从全国范围来看,当前扶贫面临三大难点,贫困的程度深,长期贫困所占的比重大,特殊类型的贫困多。一些西部地区减贫脱贫力度之大历史少有,贫困发生率虽然显著下降,但就在全国而言仍然是贫困发生率较高或者最高的省区之一。以新疆为例,刚刚过去的“十二五”,新疆贫困发生率从32%下降到15%,但依然高出其他省份。就怀化而言,贫困户多是交通、地理环境恶劣、产业发展、家庭生产能力存在不足的,扶贫任务也是相当艰巨,给财政带来不少压力。面临这些扶贫“硬骨头”,需要加大投入,但面临经济下行压力,在扩大就业、增加投资等方面面临较大束缚和制约。财税体制改革仍需深化。由于地方发展不充分、不协调、不平衡的问题没有根本解决,复杂的外部经济环境制约,持续推进财税体制改革向纵深发展依然任重道远,导致现有财税体制存在一些不顺。

二、辩证看待政府债务与加快发展

政府举债必然要承担相应的风险,对此首先要有举债的风险意识。怀化作为一个后发展地区,债务积累、支付压力、潜在风险、责任风险面临的风险和压力更为突出。但是,我们不能因为面临这样的压力和风险,就将政府性债务视为禁忌、视为包袱,而是应该更加理性、辩证地看待政府性债务,利用政府性债务以时间换空间加快发展。要保持合理的负债区间。据国家发改委统计数据分析,“无论以社科院还是BIS的口径来看,我国的总债务规模和杠杆率水平并不高,在主要经济体中,债务总体水平属于中等。”“债务水平低于欧盟60%的预警线,也低于当前主要经济体。”只要在根据自身的偿债能力,将政府性债务规模控制在合理的区间内,就可以保持债务资金的良性循环。要明确政府性债务的用途。政府性债务是指相关债务主体因公益性项目建设,直接借入、拖欠或依法提供担保、回购等信用支持形成的,以及在其他特定情况下需由政府偿还的各类债务。我们要按照这一原则,将政府性债务科学高效地用于支持重大项目建设、提升城市综合服务功能、改善民生等方面。只要方向正确,就要有“早搞总比晚搞好”的意识,大胆举债,大胆建设。要以时间换空间加快发展。一是要加快产业发展,切实推进工业提质。加快产业发展产业是加速推动新型工业化的重要引挚。要充分挖掘资源潜力,明确产业发展方向。主动承接长株潭及沿海地区产业梯度转移,依据本地实情、资源禀赋,进一步明确产业发展思路、发展定位、发展重点、政策措施。要铸造产业升级平台,夯实产业发展基础。加强银企合作,积极引导本地企业与高等院校、科研机构和经济发达地区的科技合作,大力引进新技术、新设备、新材料、新品种,着力抓好关键技术的研发、开发出具有自主知识产权的高新技术产品。要积极向上争取用地指标,重点保障产业项目建设用地,重点实行“三个倾斜”,即向工业园区倾斜、向产业项目倾斜、向重要基础设施倾斜,提高土地利用率和产出效益。要深化供给侧结构性改革,着力实现产业优化升级。未来中国经济的发展要以供给侧结构性改革为主线,确保适度扩大总需求,加强对市场预期的引导,深化企业部门和金融部门的创新驱动,全面做好稳增长,促改革,调结构,惠民生,防风险等工作,以达到中国经济核心竞争力的提升,促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定的远景目标。我国应该用好供给侧结构性改革的战略去攻坚克难,充分发挥市场的作用,积极推动政府转型,保持宏观经济的基本稳定,营造一个有利于调整结构的好环境。要健全产业扶持体系,优化产业发展环境。完善财政扶持机制,增加财政对重点企业的扶持力度和企业改革的支持力度。创新服务机制,着力解决产业建设中存在的突出问题,优化企业生产环境。二是要把握脱贫攻坚历史机遇,加大基础设施建设投入。根据脱贫攻坚的“十三五”规划,脱贫攻坚,决战决胜的投入任务是巨大的。过去计划经济体制下工农产品价格“剪刀差”等带有城乡差别和地区差异的政策,削弱了典型农业地区的农业资本积累,降低了农业的比较效益,限制了农村扩大再生产和提高生产效率的能力。近几年来,国家宏观政策调整,逐步打破了城乡分割的二元经济体制,但二元经济的影响仍远没有消除,南北差异或者说工业城市与农业城市的差距在一些地区还在扩大。比如,在北部一些典型农业大市,特别是一些享受转移支付的市县,由于财政贫穷,地方基础设施建设基础差、底子薄、欠帐多,很多方面如市政设施、交通设施、农业基础设施、文化体育、生活环境等都明显滞后,养老、就业和医疗条件等方面差距更大。借助于国家脱贫攻坚工程的深入实施,城乡公共基础设施项目等民生工程也随之迎来发展建设的历史机遇期。三是要以项目建设为抓手,扎实推进城镇化建设,加快乡村生态旅游发展。怀化的房地产税收总量,也是给我们财政作出了很大的贡献,促进了地区城镇化的发展。充分利用资源禀赋,加快推进生态旅游业的发展,通过旅游业,带动相关产业及配套设施的升级,增加居民收入,实现经济社会的稳步发展。四是要加强生态环保建设,加快健康养老产业发展。注重资源开发与环境保护相结合,严厉打击乱采乱挖、污水直排等违法行为。特别是污染大、能耗高的企业一律关闭,决不以牺牲环境为代价换得地方经济一时的发展。要进一步加快健康养老产业发展。老年群体是“夕阳人群”,但养老产业却是“朝阳产业”,不仅能够带动老年用品、餐饮、医疗、房地产等产业,而且对上下游产业如建筑、钢材、水泥、机械、彩电等行业具有显着的经济带动效应。居民消费能量逐渐释放,这对于我国拉动内需、化解当前国际金融危机对我国的影响具有重要意义。从长远看,促进我国第三产业特别是老年服务业的现代化,将有力助推我国“绿色GDP”的增长,助推我国经济社会又好又快发展。五是要深化对债务的认识,强化政府城市治理功能。既要理清财务支出风险又要认识债务发展合理空间的好处。要充分认识适度规模债务对地方发展的积极促进作用。正确认识地方政府性债务不仅有利于正本清源,而且有助于为管控地方政府性债务奠定良好的基础,讳疾忌医,则不利于城市的长远发展。在人口城镇化快速推进的背景下,地方政府性融资是不可或缺的。城镇基础设施建设是城镇化的先行措施,实现投资、建设、融资、开发、经营一体化,比如给排水、供热、供气、通讯、电力等管线,以及需在地面上安排的绿地、停车场、广场等相关公共设施在当期系统地一次性建成。这些市镇基础设施和社会基础设施一旦建成之后,不只是当代人使用,后代子孙亦可享用。地方政府性融资就成为了必要。以地方政府性融资方式筹集资金满足当期建设需求,其形成的债务分摊到未来若干年逐期偿还,意味着让后代不仅有享用这些基础设施的权利,同时也分摊了偿债的责任。这种代际之间权利与责任的分配并实现各代权利与责任的匹配,在实现城市合理开发建设的同时,有利于代际之间的社会公平。

三、既要把握国家的普惠政策,又要研究差异化的区域政策

近年来,国家出台了一系列的扶持性、奖补性、鼓励性的财政政策,对促进全局性经济社会发展起到了积极的促进作用。但是我们也应看到这些财政政策多为普惠性政策,针对偏远贫困地区的差异化的区域政策还不是很多。在制定政策和给予投资项目时,希望能够充分考虑到地方财政的具体承受能力,在政策上予以大力倾斜,在项目投入上加大额度,减少或者免除地方匹配资金,通过支持与扶持,逐步缩小与发达地区的差别,实现经济、社会的和谐发展。比如,像怀化这样的特殊地区,是脱贫攻坚的全覆盖地区,又是武陵山片区脱贫攻坚的主战场,还是纳入武陵山连片特困地区县市最多、面积最大的地区,脱贫攻坚的压力非常大。怀化是军事军区,也是全国九大生态良好地区之一,是湖南省首个市级“国家生态示范区”,全市13个县市区全境纳入了国家重点生态功能区范围,有10个县市区被划入限制开发区,定位为武陵山山地生物多样性保护生态调节功能和生态产品提供功能。这些特殊情况,导致了怀化对外开放的通道打不开,资源得不到有效开发,财政支出压力急剧加大,经济社会发展受到严重制约。为此,我们建议上级在制定普惠性政策的同时,针对贫困地区实际情况,特别是怀化这种集多种特殊因素于一体的特别贫困地区,在转移支付、养老支付等方面制定差异化的财政政策,帮助解决贫困地区的支出和发展问题。

 

    (政策研究中心)

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