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非税收入全口径预算管理改革研究

日期:2017-12-06 09:54:54
文章来源:怀化市财政局
责任编辑:蒋文君

怀化市非税局   舒孝德

 

    2013年,怀化市推行以“收支全覆盖、预算全口径、资金全统筹、监督全方位”为主要内容的非税收入全口径预算管理改革,取得了预期成效。2014年三季度,财政部《中国财政》对我市推行非税收入全口径预算管理改革进行了系列报道。2014年10月,湖南省财政厅以《依法规范非税收入管理、加快建立现代财政制度》为题,在《中国财政》、《中国财经报》、财政部网站、《湖南日报》、《新理财》等媒体进行宣传。2013年以来,山东、贵州、南充、鞍山、大庆、吉林等60多个省市县前来我市交流。怀化市作为全省非税收入规范管理改革的发源地,市委、市政府和市财政局历来十分重视非税工作,形成了要政策给政策、要职能给职能、要人员给人员、要经费给经费“四要四给”的工作氛围。

     一、管理制度

非税收入(预算外资金)是政府财政收入的重要组成部分,非税收入预算管理制度与财政预算管理制度和财政管理体制密切相关。1950年至今,随着政治环境和经济条件的变化,我国非税收入管理制度经历了多次调整。从非税收入纳入财政预算管理的方式来看可分为五个阶段,经历了项目“从无到有再到少”,管理“从紧到松再到严”的历程。

(一)“统收统支”管理阶段(1950年-1982年)。 1950-1979年,国家实行“统收统支”的财政管理体制。1950-1982年,为预算外资金“统收统支”管理阶段,预算外资金项目少、金额小。1949年新中国刚刚成立,国家财政处于分散管理、分散经营、收支脱钩以及不平衡的状态。1950年3月,政务院《关于统一管理1950年度财政收支的决定》,规定财政管理权限和财力全部集中在中央,财政收支全部纳入统一的国家预算。标志着预算外资金开启“统收统支”管理模式,并从1950年沿用到1983年。1951年3月,考虑到地方财政机动性太小,政务院《关于1951年度财政收支系统划分的决定》,规定实行划分收支、分级管理的财政管理体制,中央级行政司法规费收入(包括土地所有证费收入)列为中央收入,地方行政司法规费及其他收入列为大行政区或省(市)收入。1951年8月,政务院《预算决算暂行条例》,规定“各级人民政府及所属机关之一切岁入岁出,均须依照本条例之规定,事前成立预算,事后编造决算”。1976年结束十年动乱,国民经济迅速恢复,改革高度集中的财政管理体制成为共识。1978年12月召开的党的十一届三中全会,决定把党和国家的工作重心转移到社会主义现代化建设上来。1979年4月,中央工作会议,决定对统收统支的财政管理体制、统购统销的物资管理体制、统进统出的外贸管理体制进行改革。1980年2月,国务院《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》,决定从1980年起实行“分灶吃饭”的办法,改变统收统支模式,对地方放权让利,扩大地方财权,设立预算外资金。1982年2月,国务院印发《关于改进“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》。

(二)“自收自支”管理阶段(1983年-1992年)。 1980-1993年,国家实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制,财政体制由高度集中到逐步放开再到相对分散。1983-1993年,为预算外资金“自收自支”管理阶段,预算外资金迅速膨胀,甚至一度超过预算内收入。1983年2月,财政部《预算外资金管理试行办法》,指出“预算外资金是指根据根据财政制度、财务制度规定,不纳入国家预算,由各地方、各部门、各企业事业单位自收自支的财政资金”。标志着预算外资金开启“自收自支”管理模式,并从1983年沿用到1993年。1986年4月,国务院《关于加强预算外资金管理的通知》,指出“预算外资金是由各地区、各部门、各单位根据国家有关规定,自行提取、自行使用的不纳入国家预算的资金”;5月,国务院印发《关于坚决制止向企业乱摊派的通知》;7月,财政部印发《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》。1987年8月,财政部印发《关于核拨公检法等政法机关办案费用补助两点规定的通知》。1988年4月,国务院印发《禁止向企业摊派暂行条例》;6月,国家物价局、财政部印发《关于加强行政事业性收费管理的通知》。1990年1月,财政部印发《关于加强公检法部门罚没收入管理和保证办案经费的通知》;2月,全国开展治理“三乱”工作。1991年5月,国家物价局、财政部印发《关于审定行政事业性收费的若干问题的通知》;6月,财政部印发《国家预算管理条例》。1992年,财政部印发《关于实行“分税制”财政体制试点的通知》。

(三)“收支两条线”管理阶段(1993年-1999年)。1993年5月,党中央、国务院将财政体制与税收体制纳入国家经济体制改革的总体方案,拉开了分税制财政体制改革的序幕。1993-2000年,为预算外资金“收支两条线”管理阶段,预算外资金规模虽然有所下降,但是肢解政府财力的现象仍然十分突出。1993年10月,中办、国办《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》,明确“对行政性收费、罚没收入实行预算管理(即‘收支两条线’)的问题规定如下”。标志着预算外资金开启“收支两条线”管理模式,并从1993年沿用到2000年。1993年10月,中办、国办转发财政部《关于治理乱收费的规定》,指出“各级收费资金原则上要实行‘收支两条线’管理”。1995年1月,财政部《关于下达行政性收费、罚没收入实行预算管理实施办法的通知》,明确“对行政性收费、罚没收入实行预算管理(即‘收支两条线’)后有关具体实施办法规定如下”。1998年6月,中办、国办转发财政部等七部委《关于加强公检法和工商行政管理部门行政性收费和罚没收入“收支两条线”管理工作的通知》。1999年6月,中办、国办转发监察部等五部委《关于1999年落实行政事业性收费和罚没收入“收支两条线”规定工作的意见》。2000年2月,国务院发布《违反行政事业性收费和罚没收入“收支两条线”管理规定行政处分暂行规定》。

(四)“分类预算管理阶段(2000年-2012年)。1994年起,我国实行“分税制”财政体制。2000-2012年,为预算外资金“分类预算”管理阶段,非税收入分类纳入四本预算,地方政府预算对非税财力的依存度越来越高。2000年8月,财政部《关于将部分行政事业性收费和政府性基金纳入预算管理的通知》,规定“自2000年9月1日起,除船舶吨位税外,通知附件所列的各种收费(基金)一律按规定纳入财政预算,不再作为预算外资金管理”。标志着预算外资金开启“分类预算”管理模式,并从2000年沿用到2014年。2002年11月,财政部、中国人民银行《关于将部分行政事业性收费纳入预算管理的通知》,规定“自2003年1月1日起,本通知附件所列的各项行政事业性收费收入全额上缴国库,支出通过预算安排,不再作为预算外资金管理”。2004年7月,财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》,规定“各级财政部门要继续深化‘收支两条线’管理改革,将政府非税收入分步纳入预算管理”。2010年6月,财政部《关于将按预算外资金管理的非税收入纳入预算管理的通知》,明确“从2011年1月1日起,将按预算外资金管理的收入(不含教育收费,以下简称预算外收入)全部纳入预算管理”。2012年4月,财政部办公厅《关于进一步做好将预算外资金纳入预算管理的通知》,规定“应当统筹安排的统一纳入公共财政预算管理,具有专款专用性质且不宜纳入公共财政预算的资金纳入政府性基金预算管理。对现行资金管理仍使用‘预算外’、‘预算内’等词的,要立即更正”。2012年6月,财政部《关于进一步加强地方非税收入管理的通知》,规定“各级地方财政部门要严格区分非税收入资金性质,分别纳入公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算管理”。

(五)“全口径预算”管理阶段(2012年起)。2012年以来,我国通过“营改增”等改革,不断完善“分税制”财政体制。从2012年起,为非税收入“全口径预算”管理阶段,政府不断采取减税降费措施,非税收入和税收收入成为政府实施宏观调控的重要手段。2012年11月,胡锦涛总书记在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告,提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。标志着非税收入开启“全口径预算”管理模式,并从2012年沿用至今。2013年11月,中共中央、国务院《党政机关厉行节约反对浪费条例》,规定“党政机关应当加强预算编制管理,按照综合财政预算的要求,将各项收入和支出全部纳入部门预算。”2014年6月,政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》,决定加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度。8月,全国人大作出《关于修改<中华人民共和国预算法>的决定》,打通四大预算体系,建立全口径预算。9月,国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》,规定“把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理”;12月,国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》,规定“逐步改变以收定支专项管理办法,统一预算分配,逐步将所有预算资金纳入财政部门统一分配”;12月,国务院《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》,规定“加强政府性基金预算和一般公共预算的统筹力度,政府性基金预算安排政策的项目,一般公共预算可不再安排或减少安排。政府性基金预算和一般公共预算同时安排的专项转移支付,在具体管理中应作为一个专项,制定统一的资金管理办法,实行统一的资金分配方式”;12月,国务院《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》,规定“清理政府性基金预算结转资金,结转资金规模较大的,应调入一般公共预算统筹使用”。2015年6月,国务院《推进财政资金统筹使用方案》,规定“加大政府性基金预算转列一般公共预算的力度,三年内逐步调整转列一般公共预算并统筹使用。加大政府性基金预算调入一般公共预算的力度,与一般公共预算投向类似的,应调入一般公共预算统筹使用。推进国有资本经营预算与一般公共预算的统筹协调,2016年调入比例达到19%,并逐年提高调入比例。推进专项收入统筹使用,三年内逐步取消一般公共预算在以收定支的规定,新出台的税收收入或非税收入政策,一般不得规定以收定支、专款专用。推进规范各类收入及其统筹使用,加大各类收入统筹使用的力度,进一步理顺税费关系,清理、整合和规范政府性基金和专项收入,逐步建立税收收入为主导、非税收入适当补充的收入体系”。

二、管理方法

全口径政府预算,由除一般预算非税收入外的一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算、一般预算非税收入预算和专户管理非税收入预算六部分组成。其中第一部分(除一般预算非税收入外的一般公共预算,属于税收收入),按基本支出和项目支出的口径编制;若第二、三、四、五、六部分(政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算、一般预算非税收入预算和专户管理非税收入预算,属于非税收入),也按基本支出和项目支出的口径编制。那么全口径政府预算,就可以按基本支出和项目支出的口径进行汇总。

也就是说,一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算,可以通过基本支出和项目支出的统一口径实现“统筹、统编、统批、统管”,实行四本预算的无缝对接。全口径政府预算、全口径部门预算、全口径非税预算,是一种包含和被包含的从属关系。要打通四本预算,实现全口径政府预算、全口径部门预算、全口径非税预算互连互通,就必须先按基本支出和项目支出的统一口径编制,再按基本支出和项目支出的统一口径汇总。

   (一)统管。政府各类收入反映政府以行政权力和国有资产所有者身份集中社会资源的规模和份额,都应该纳入政府预算管理。1、统一管理主体。预算科是编审主体,负责所有财政资金收支预算的编制和审核,提出全口径政府预算编制政策。非税局、综合科、企业科、社保科是汇审主体,分别汇编和审核非税收支预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算,将汇总的预算草案送预算科审定。综合科、行政政法科、教科文科、经建科、农业科、企业科、社保科、外经科、金债科是审主体,分别收集、审核、报送归口单位的部门预算,将汇总的部门预算草案送预算科审定。2、统一管理内容。全口径政府预算,包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算以及专户管理非税收入预算全口径部门预算,与全口径公共预算对应,共同组成全口径政府预算全口径非税预算,包括一般预算非税收入、专户管理非税收入、政府性基金收入、国有资本经营收入构成的收支预算。3、统一管理职责。预算科是编制主体,负责全口径政府预算的编制、审核、报批、下达、调整、决算。国库局是执行主体,负责全口径政府预算的执行和财政资金的管理。监督局是监督主体,负责全口径政府预算的全程监督和绩效评价。4、统一管理制度。全口径政府预算管理办法。非税收入全口径预算、政府性基金预算国有资本经营预算、社保基金预算四个管理办法。项目库、财政监督、专项资金、绩效评价、财政资金、投资评审、政府采购、非税收入缓减免管理办法。

   (二)统编。编制口径、支出科目、安排政策的一致,是实现政府全口径预算汇总编制的基础。实现政府全口径预算的统一,首先要做到编制口径、科目政策的统一1、统一编制口径。全口径预算的编制口径,包括预算单位口径、预算收入口径和预算支出口径。2、统一编制科目。先按人员支出、公用支出、项目支出和其他支出编制,再按基本支出和项目支出汇总3、统一编制原则全口径政府预算、全口径部门预算、全口径非税预算,统一按照一般公共预算“人员支出按政策、公用支出按标准、项目支出按职能、其他支出按实际”的编制原则进行编制

   (三)统筹。 我们以非税收入全口径预算管理改革作为起点和突破口,推行全口径预算改革管理,目的是集中财力办大事。1、收入一个笼子。按照“五块资金相结合”的改革思路,将一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营收益、结余结转资金、专户管理非税收入,赶进全口径政府收入预算“一个笼子”,所有非税收入纳入全口径政府收入预算统一管理。2、预算一个盘子。按照“四本预算相统筹”的改革思路,将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算,按基本支出和项目支出的统一口径,汇编成全口径政府预算,非税预算纳入全口径政府预算盘子统筹安排、综合平衡。3、排序一个库子。将政府性基金预算项目库、国有资本经营预算项目库、社会保险基金预算项目库和非税收入预算项目库,归并到政府预算项目库。非税项目支出包括一般公共预算收入项目支出、专户管理非税收入项目支出、政府性基金预算项目支出、国有资本经营预算项目支出,统一放在政府预算一个项目库内综合排序、统筹安排。4、支出一个口子。所有支出先按人员支出、公用支出、项目支出、其他支出进行细化,再按基本支出和项目支出的口径汇编全口径政府预算。全口径政府预算按执行主体划分为全口径部门预算和全口径公共预算。所有支出全部采取“所有指标由预算科下达、所有资金由国库局拨付”的办法进行控制。

   (四)统批。我国从编制2000年预算起,开始实行部门预算编制管理模式。部门预算采取自上而下的编制方式,编制程序实行“二上二下”的基本流程。1、一个模式。非税预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算统一一般公共预算模式管理。2、一个报表。非税预算,在部门预算一套报表内同时编制和报送。3、一个流程。非税预算,与部门预算一起通过“二上二下”的基本流程审核、批准。4一个文件。非税预算,与部门预算由一个文件下达。

三、管理内容

非税收入全口径预算管理的目标,就是将非税收入分配次序由“剔除政府统筹后全额归单位自行使用”,调整为“先剥离单位执收成本、后筹集政府可用财力、再作为项目支出纳入政府预算统筹安排使用”。非税收入“分类预算”管理模式,非税收入扣除政府统筹后的余额属于单位,非税财力沉淀在单位;非税收入“全口径预算”管理模式,同时剥离属于单位的成本支出和属于政府的财力支出,非税收入扣除成本和财力的余额属于政府,非税财力沉淀在政府。

(一)划分非税支出成分。 1、划分非税支出成分的依据。根据2016年3月财政部《政府非税收入管理办法》“本办法所称非税收入,是指除税收以外,由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源(资产)所有者权益等取得的各项收入”的规定,非税收入存在形成政府无形资产(政府权力、政府信誉等)和有形资产(国有资源、国有资产等)的原始成本以及政府提供特定公共服务、准公共服务的原始成本。 2、划分非税支出成分的方法。非税收入原始成本,分为政府原始成本即形成政府无形资产(政府权力、政府信誉等)和有形资产(国有资源、国有资产等)的原始成本以及单位原始成本即政府提供特定公共服务、准公共服务的原始成本两部分。政府原始成本是政府可用财力,单位原始成本是单位回收成本。单位回收成本和单位征管成本,合称为非税收入执收成本。3、划分非税支出成分的意义。非税收入执收成本核定,始终困扰着非税收入管理机构。通过非税收入成本与税收收入成本的对比分析,非税收入成本有项目内容(可分)、有测算额度(可量)、有分配顺序(可控)、有核定方法(可比),解决了单位与政府在非税收入征管成本上讨价还价,解决了单位与政府在非税收入征管成本上的博弈。

     (二)确定非税支出次序。1、确定非税支出次序的依据。根据《政府非税收入管理办法》的非税收入概念,非税收入的取得依据是依法利用利用国家权力、政府信誉、国有资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务。非税收入是政府在运行过程中,依托其职能参与国民收入分配的必然结果。政府作为公共主体和经济主体产生的非税收入,既有包括世界范围内广泛存在的共有项目,如罚款、使用费等,又有我国基本经济制度决定下的特定项目,如国有资源(资产)有偿使用收入。2、确定非税支出次序的方法。原始成本是非税收入独有的,征管成本是非税收入和税收收入共有的,原始成本是非税收入与税收收入的根本区别。非税收入原始成本决定非税收入具有成本补偿特点,决定非税收入无法视同税收收入纳入预算管理的重要原因。非税收入在纳入政府预算管理之前,就必须剥离原始成本和征管成本。首先剥离属于政府的政府原始成本(政府可用财力)和属于单位的单位回收成本和单位征管成本(单位执收成本),再将余额纳入政府预算统筹安排。3、确定非税支出次序的意义。非税收入在剥离单位执收成本后,余额全部属于政府预算统筹安排范畴,割断了非税收入与执收单位的必然联系。有利于形成“先单位执收成本、后政府可用财力、再专项项目支出”的非税支出分配次序、“先非税资金、后单位结余结转资金、再政府性基金预算或国有资本经营预算、最后一般公共预算”的财政预算分配次序,“单位所得与政府所得成正比、个人所得与单位所得成正比”的非税收入征管机制。

   (三)核定非税支出项目。 1、核定非税支出项目的依据。《怀化市本级非税收入全口径预算管理办法》规定:非税收入支出计划,应当按照非税收入征管成本支出、非税收入其他支出、非税收入项目支出的科目和规定编制,非税收入项目支出,按《怀化市本级财政专项资金管理办法》进行管理。市政府办《关于2016年度市直非税收入征管考核有关事项的通知》规定“对一般预算非税收入管理成本、政府统筹、专项计提和统筹的公用支出享受特殊政策的单位,按政府统筹的实得比例核定执收成本”。2、核定非税支出项目的方法。(1)单位执收成本。执收成本,包括征管成本和专项经费支出。征管成本,原则上按不高于25%的比例核定,享受特殊政策的按政府统筹实得比例核定。上级有明文规定的从其规定。专项收入和具有专项资金性质的行政事业性收费收入,原则上不核定征管成本。对征管成本有特殊要求的证照类、培训类、检测类非税收入,以核定专项经费支出的方式予以弥补,专项经费支出按剔除征管成本和政府财力后的余额核定。(2)政府可用财力。政府财力,包括管理成本、政府统筹和专项计提(偿债准备金、地方水利建设基金、价格调节基金、见义勇为基金)。管理成本,按不低于5%的比例核定。政府统筹按8-20%的比例核定。专项计提,按不同的收入项目和上级规定的计提比例分别核定。(3)专项项目支出。专项项目支出,按剔除执收成本和政府财力的余额核定,按项目编制。年初未能明确到具体项目的专项项目支出,作为执收单位“未划分的项目支出”列入部门预算。3、核定非税支出项目的意义。《怀化市本级非税收入全口径预算管理办法》规定不同的支出项目有不同的使用要求:单位执收成本支出,由执收单位按规定纳入部门预算。管理成本和政府统筹,由政府纳入一般公共预算统筹安排;专项计提,由政府专项安排用于特定支出项目。专项项目支出,属于财政专项资金,按《怀化市本级财政专项资金管理办法》进行管理。便于政府集中财力办大事,便于政府实现全口径预算管理,便于政府建立现代财政制度和现代预算制度。

四、管理措施

财政部《政府非税收入管理办法》规定:“非税收入实行分类分级管理。格局非税收入不同类别和特点,制定与分类相适应的管理制度。鼓励各地区探索和建立符合本地实际的非税收入管理制度”。我们的管理制度,已经植根于怀化市这片土地。 

(一)理论体系。我们研究认为:非税收入预算管理在全面深化改革中,具有一定的先导作用。全面深化改革的重点是经济体制改革,经济体制改革的重点是财税体制改革,财税体制改革的重点是建立现代财政制度,建立现代财政制度的重点是建立现代预算制度,建立现代预算制度的重点是非税收入全口径预算管理。白景明在《深化政府非税收入管理改革,助推国家治理现代化》中指出:“非税收入占比偏高是我国政府收入结构的特点。我国的四本预算,有三本完全是非税收入预算,这表明深化预算管理改革的突破点应当是非税收入管理改革”。

(二)制度体系。我们在工作实践中,已经建立健全了以《怀化市本级非税收入全口径预算管理办法》、《怀化市本级非税收入缓减免管理办法》、《怀化市城市规划区建设项目集中收费管理办法》等管理办法为核心的五个层次的管理制度体系。五个层次的管理制度体系,依次是市委和市政府规范性文件、市委常委会议纪要和市政府常务会议纪要、市委和市政府批准的呈批件、市财政局规范性文件和批准的呈批件、市财政局的实施细则和市非税局的规范性文件。

(三)技术体系。我市非税信息化技术部署时间,比全国部署时间早一年,比全省部署时间早三年。2011年11月,市委、市政府开始部署非税收入集中征缴改革,2012年3月,市财政局批准《怀化市本级非税收入征管软件二次开发计划》。我市从2012年开始,在“湖南省非税收入征管系统”上,先后加挂了财政票据预警及年检管理、执收单位B/S征收管理、非税收入报表分析及领导查询平台、大中小学校POS缴费、非税收入计划申报与审核管理、建设项目报建环节一站式收费、国土收入财政监管效能管理、执收单位移动终端等八个子系统。

   (四)舆论体系。2012年5月,我市与省非税局共同完成《公共财政视角下非税收入管理研究》子课题《非税收入支出预算管理研究》。2013年6月,我们完成《关于非税收入可统筹安排财力的分析--兼述非税收入政策预算“四个归位”管理改革》,得到了市委、市政府和市财政局的高度重视。

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