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关于加强经营服务性收费收入管理的思考与实践

日期:2017-12-06 10:08:42
文章来源:怀化市财政局
责任编辑:蒋文君

怀化市非税局  舒孝德


    经营服务性收费收入管理,是目前非税收入管理的难点、焦点和热点。对加强经营服务性收费收入管理的必要性、关联性和可行性进行分析,对于完善非税收入管理制度具有重要意义。

一、必要性分析

目前经营服务性收费管理政策滞后、前后矛盾,经营服务性收费是目前政府收费中的最后一个乱源。2015年5月,时任财政部部长楼继伟指出:2015年4月,国务院第87次常务会议决定,在全国范围内推行收费清理改革,取得了积极成效。但是在收费管理上仍然存在一些突出问题,特别是一些强制垄断性的经营服务性收费多、收费不合理。一些可以让社会去做的服务应该放给社会,有竞争提供的服务会更好,政府不能过多干涉。一些政府部门与事业单位、中介机构没有完全脱钩,存在利益关联、垄断经营,往往会出现乱收费的问题。

(一)设立管理。经营服务性收费的项目和标准由价格部门批准,给财政部门管理经营服务性收费收入增添了难度。 2015年6月,财政部部长助理、党组成员戴柏华指出:收费是一个统称,包括行政事业性收费、政府性基金、经营服务性收费和行业协会商会收费等不同类别。行政事业性收费,由中央和省两级财政、价格部门批准,重要的报国务院或省级人民政府批准。政府性基金,统一由财政部审核后报国务院批准。经营服务性收费,一般由市场竞争形成价格,对重要公用事业、公益性服务、自然垄断环节等价格,实行政府定价管理,由中央和省两级价格部门制定政府定价目录。

财政部2016年3月印发的《政府非税收入管理办法》所称的非税收入,是指出税收以外,由各级国家机关、事业单位、代行政府职能是社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源(资产)所有者权益等取得的各项收入。行业协会商会收费,有些(如会费)由行业协会商会自行确定,有些(如职业资格考试费)是其依法履行或代行政府职能收取的,纳入行政事业性收费管理。

(二)征收管理。经营服务性收费的征收,不仅收费目录清单由价格部门公布、而且征收主体也与非税收入征收主体不同。价格部门目前没有公布一个完整的经营服务性收费目录清单。国家发改委先后于2015年和2016年发出《关于加快建立涉企经营服务性收费目录清单等三个目录清单有关问题的通知》和《关于全面实现收费目录清单制度的通知》,要求省、市、县三级价格主管部门探索建立市、县级政府定价的收费目录清单,建立了涉企经营服务性收费、进出口环节经营服务性收费和行政审批前置条件经营服务性收费三项目录清单。省发改委于2014年12月,公布了《政府定价政府指导价行政审批(许可)前置服务收费目录清单》和《政府定价政府指导价涉企服务收费目录清单》。经营服务性收费与行政事业性收费有本质上的区别:一是属性上的区别。经营服务性收费属于价格范畴,体现商品或劳务买卖双方直接的交换关系,是企业行为,具有自愿性和竞争性。行政事业性收费的本质是有关财政分配问题,体现国家与企事业单位以及个人之间的分配关系,属于政府行为,具有一定的强制性。二是征收主体上的区别。经营服务性收费的征收主体是从事具有活动的企业性单位。行政事业性收费的征收主体主要是政府机关或事业单位。三是目的上的区别。经营服务性收费是一种商品价格补偿,以盈利为目的,不仅要收回成本,而且要赚取利润,具有营利性目的。行政事业性收费主要是受益补偿原则,在受益对象接受特定公共产品或服务时,适当负担一部分费用,其收入用于补偿或部分补偿通过管理或服务的成本,不以盈利为目的。四是收入归属上的区别。经营服务性收费所形成的收入。属于团体或个人的收入。行政事业性收费所形成的收入,属于政府财政收入。

(三)票据管理。 经营服务性收费首先按规定使用税务发票,纳税后缴入财政后是否应该使用财政票据没有明确规定。2004年7月,财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》规定,“政府非税收入来源中按国家有关规定需要依法纳税的,应按税务部门的更好的使用税务发票,并将缴纳税款后的政府非税收入全额上缴国库或财政专户”。2010年1月,财政部《行政事业单位资金往来结算票据使用管理暂行办法》明确:“行政事业单位按照自愿有偿的原则提供信息咨询、技术咨询、技术开发、技术成果转让和技术服务,其收费属于经营服务性收费,应当依法使用税务发票,不得使用资金往来结算票据。”

(四)资金管理。财政部先明确经营服务性收费缴入国库或专户,财政部和省财政厅后又明确经营服务性收费不得缴入国库。2004年7月,财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》明确:“缴纳税款后的政府非税收入全额上缴国库或财政专户。”2012年6月的财政部《关于进一步加强地方非税收入管理的通知》2012年8月的省财政厅《关于进一步加强非税收入管理的通知》和2013年6月的省财政厅《关于公布湖南省纳入预算管理的非税收入项目信息目录的通知》均明确:“不得将经营服务性收费缴入国库”。

(五)监督管理。财政部和省财政厅仅明确经营服务性收费缴库方式(缴入国库或专户),没有明确经营服务性收费预算管理方式(一般公共预算或部门预算管理)。财政部、中国人民银行《关于将部门行政事业性收费纳入预算管理的通知》明确:“行政事业性收费缴入国库,纳入预算管理。”《湖南省2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》明确:“事业单位提供中介服务的收费,纳入行政事业性收费管理”。

二、关联性分析

经营服务性收费是一项准非税收入,应当作为非税收入纳入财政管理。我们是在市发改委、市环保局、把经营服务性收费定性为非税收入。

(一)界定政策。1、国家级政策规定。国务院办公厅《关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》明确:国务院部门开展行政审批时,要求申请人委托企业、事业单位、社会团体等组织(以下统称中介服务机构)开展的作为行政审批受理条件的有偿服务(以下称中介服务),包括各类技术审查、论证、评估、评价、检验、检测、鉴证、鉴定、证明、咨询、试验等。财政部《行政事业单位资金往来结算票据使用管理暂行办法》明确:“行政事业单位按照自愿有偿的原则提供信息咨询、技术咨询、技术开发、技术成果转让和技术服务,其收费属于经营服务性收费,应当依法使用税务发票,不得使用资金往来结算票据。”财政部、中国人民银行《关于将部门行政事业性收费纳入预算管理的通知》明确:“行政事业性收费缴入国库,纳入预算管理。”2、省级政策规定。省政府《湖南省2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》明确:事业单位提供中介服务的收费,纳入行政事业性收费管理。省物价局、省财政厅《关于在全省开展经营服务性收费治理规范工作的通知》明确:“对事业单位、社会团体履行或代行政府职能取得的服务性收费收入,必须纳入非税收入管理。事业单位服务性收费和履行或代行政府职能的收费收入,与行政机关没有脱钩的社会团体代行政府职能收取的服务性收费,属于非税收入”。3、市级政策规定。目前,市直经营服务性收费收入的执收主体,一有市编委发放的机构编制代码证,二有市编委核定的编制数(经费自理、差额拨款或全额拨款),三有市委组织部配备的干部(主要负责人是市管干部)。

(二)界定原则。1、“两个标准”:一是形不形成本单位的收入和支出。形成本单位的收入和支出的,属于非税收入。不形成本单位的收入和支出的,属于往来资金。二是开不开具财政票据(一般缴款书),开具财政票据的,属于非税收入。不开具财政票据的,可不纳入非税收入管理范围。2、“两种方式”:一是按资金性质决定纳入一般公共预算管理或财政专户管理。二是按市政府批示决定政府统筹计提比例。

(三)界定结果。1、单位利用国有资源、国有资产接受委托、提供特定服务取得的收入,属于非税收入。如市直单位收取平台公司支付的委托服务收入;接受没有经费保障关系(没有支出责任)的经开区、高新区、鹤城区和财政省直管县等财政部门以特定工作经费名义支付的款项。2、事业单位以及与现在的我没有脱钩的社会团体经营服务性收费收入,无论是实现市场指导价还是政府定价或政府指导价,无论是使用税票还是财政票据,均属于非税收入。3、主管部门以管理费等名义集中下属单位收入,属于非税收入。4、单位接受的非定向捐赠货币收入,属于非税收入。以上四大类收入,不能作为往来资金管理。

三、可行性分析

按照“财政参与资金管理、政府参与财力分配”的原则,完善了经营服务性收费收入的财政监督管理。新《预算法》规定,财政资金按资金性质分别纳入一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算管理。按此规定,纳入财政专户管理的非税收入,就没有办法纳入政府预算管理。财政专户管理收入(如教育收费等)也属于财政资金,游离于财政监督之外,不符合党的十八大明确的“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”和财政部《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》规定。

(一)从单位账户到代管资金账户。实行国库集中支付改革后,经营服务性收费收入由单位自有资金账户管理改为财政代管资金账户管理。

(二)从代管资金账户到金库。2015年11月,经市政府批准,经营服务性收费收入由财政代管资金账户管理改为金库管理。

(三)从金库到专户。2017年5月,按照市审计局的要求,经营服务性收费收入由金库管理改为财政专户管理。

(四)从20%、15%、10%到12.5%、10%、7.5%。2017年5月,经市政府批准,对全额拨款单位、差额拨款单位、经费自理单位的经营服务性收费收入,分别按12.5%、10%、7.5%计提政府统筹财力。

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